Czy
publikacja decyzji Prezesa UOKiK w sprawach praktyk naruszających zbiorowe
interesy konsumentów musi służyć usunięciu trwających skutków naruszenia, czy
też może służyć wyłącznie innym celom?
Zachęcam
do podzielenia się ze mną swoimi przemyśleniami na temat zagadnień poruszanych
w tym wpisie, podsyłania poglądów doktryny, orzeczeń. Mailem na ms@mslaw.pl albo
w komentarzach. Wpis nie jest typowo blogerski, postarałem się wgryźć w temat
dość głęboko, więc może trochę dobra wróci do mnie :). Pomysły będą wzbogacały
ten wpis.
Podstawowy cel publikacji decyzji
Prezesa UOKiK
W mojej
ocenie podstawowym celem publikacji decyzji Prezesa UOKiK jest usunięcie
trwających skutków naruszenia:
-
na
gruncie art. 26 ust. 2 uokk (decyzja nakazująca zaniechanie) ma to na celu
zapewnienie wykonania nakazu;
-
na
gruncie art. 27 ust. 2 (decyzja stwierdzająca zaniechanie) przepis art. 26 ust.
2 uokk, stosowany odpowiednio, ma na celu usunięcie skutków naruszenia sauté.
Publikacja
decyzji może służyć celom edukacyjnym, prewencyjnym, represyjnym – określiłbym
je jednak jako cele poboczne. Nie można nakazać publikacji decyzji wyłącznie dla
realizacji tych celów – nakazanie publikacji decyzji musi służyć realizacji celu
podstawowego, tj. usunięciu trwających skutków naruszenia.
Zgodzić należy
się, że o usunięciu skutków naruszenia mowa jest jedynie w zdaniu pierwszym
art. 26 ust. 2 uokk. Jednak szczególnym przykładem usunięcia skutków naruszenia
jest w nim zobowiązanie do złożenia oświadczenia, którego cel jest tożsamy z
publikacją decyzji.
Taki był
również zamysł autorów projektu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Na
gruncie art. 23e starej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2000 r.
nie istniała możliwość nakazania publikacji decyzji w decyzji stwierdzającej
zaniechanie praktyki. Wprowadzenie takiej możliwości w nowej ustawie z 2007 r.
było uzasadniane w następujący sposób:
Pewne zmiany
porządkujące zostały wprowadzone w rozdziale dotyczącym decyzji w sprawach
praktyk ograniczających zbiorowe interesy konsumentów. Przede wszystkim
przewidziano możliwość zastosowania art. 27 ust. 2 (określenie środków
usunięcia trwałych skutków naruszenia) do decyzji określonych w art. 28, tj. w
sytuacji, kiedy przedsiębiorca stosował zakazaną praktykę, ale zaniechał jej
przed wydaniem decyzji. Umożliwi to ochronę interesów konsumentów
pokrzywdzonych także na skutek praktyki, której stosowania przedsiębiorca już
zaprzestał.
(s. 13 uzasadnienia Rządowego
projekt ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 26.10.2006, druk nr 1110)
Argumentacji
można szukać również w art. 2 ust. 1 pkt b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu
ochrony interesów konsumentów, zgodnie z którym
Państwa członkowskie
wyznaczają sądy lub organy administracyjne właściwe do prowadzenia postępowań
wszczętych przez upoważnione podmioty w rozumieniu art. 3, wnoszące o:
[…]
b) w odpowiednich
przypadkach, podjęcie takich środków, jak opublikowanie decyzji, w całości lub
w części, w takiej formie, jaka okaże się właściwa, lub opublikowanie
oświadczenia korygującego w celu wyeliminowania długotrwałych skutków
szkodliwej praktyki;
Nie jest
to jednak wyjątkowo precyzyjnie skonstruowany przepis – w polskiej wersji
językowej zabrakło przecinka przed „w
celu wyeliminowania…” – jest on natomiast w wersji niemieckiej, francuskiej,
litewskiej czy holenderskiej (przypuszczam, że składnia zdania jest podobna J).
Uczciwe
dodam, że przecinka nie ma w wielu innych wersjach, w tym angielskiej.
Poglądy doktryny i orzecznictwa –
uwagi ogólne
Kwestia interpretacji
art. 26 ust. 2 nie budzi większych wątpliwości – powszechnie wskazuje się, że
publikacja decyzji ma na celu usunięcie skutków naruszenia. Czy ktoś doszukał
się innych poglądów?
Schody
zaczynają się dopiero na gruncie art. 27. Szeroko reprezentowany jest pogląd,
zgodnie z którym, również w przypadku decyzji stwierdzającej zaniechanie
naruszenia, publikacja decyzji ma służyć usunięciu skutków naruszenia. Jest też
jednak wiele głosów przeciwnych, zgodnie z którymi publikacja decyzji może
służyć innym celom. Omawiam je szczegółowo w kolejnych rozdziałach.
Znamienne
jest też to, że w niektórych orzeczeniach sądy bez większej refleksji
przyjmują, że skutki naruszenia mogą trwać w nieskończoność. A przecież w
niektórych przypadkach skutki naruszenia upływają po kilku tygodniach od
zakończenia kampanii reklamowej, co też znajduje swoje potwierdzenie w
poglądach doktryny i orzecznictwa.
I tak np.
w sprawie kampanii Plusa prowadzonej pod hasłem Laptop z modemem za złotówkę – jeżeli
konsument chciał skorzystać z reklamowanej oferty, to dowiedział się o
rzeczywistej cenie laptopa. Jeżeli nie – to po kilku tygodniach nie pamiętał
już o reklamowanej ofercie. Nawet jeżeliby przyjąć, że jakiś konsument będzie
szczególnie pamiętliwy, to przy stale zmieniających się ofertach i reklamach
operatorów nie sposób przyjąć, że po kilku miesiącach nadal może się zasadnie
spodziewać dostępności takiej oferty. Do innego wniosku doszedł w tej sprawie
sąd, nakazując publikację oświadczenia pomimo tego, że decyzja została wydana
po roku od zakończenia kampanii.
Inny
przykład (akademicki) – supermarket w reklamie twierdzi, że sprzedaje kilo cukru
najtaniej na rynku, co nie jest prawdą. Czy pół roku po zakończeniu emisji
reklamy jej odbiorca może nadal spodziewać się, że wygłoszony kiedyś komunikat
handlowy jest aktualny?
Z uwagi na
merytoryczny, a nie kasatoryjny charakter postępowania odwoławczego, ocena, czy
skutki naruszenia nadal trwają, powinna nastąpić na dzień wydania orzeczenia.
Zważywszy, że postępowania przed SOKiK potrafią trwać dobre 2-3 lata, w
sprawach takich jak Laptop z modemem za złotówkę o żadnych skutkach naruszenia
w przypadku wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Apelacyjny w Warszawie nie
może być mowy. Do takiej słusznej konkluzji doszedł SOKiK w wyroku w sprawie XVII AmA 51/11.
Są jednak
praktyki, w których skutki naruszenia rzeczywiście mogą trwać dłużej niż np.
kilka tygodni. Przykładowo, UOKiK niekiedy nakłada na przedsiębiorców obowiązek
usunięcia skutków naruszenia poprzez aneksowanie umów (wyrok SOKiK w sprawie XVII AmA 55/11) czy odstąpienia od dokonania zmiany warunków umów i poinformowania
konsumentów o przysługujących im prawach (decyzja w głośnej sprawie nc+).
Publikacja
decyzji na gruncie art. 27 nie jest środkiem usunięcia skutków naruszenia
W kilku ostatnich
orzeczeniach Sąd Apelacyjny w Warszawie zdaje się wychodzić z założenia, że
odpowiednie stosowanie art. 26 ust. 2 uokk oznacza, że publikacja decyzji może
nie służyć usunięciu trwających skutków naruszenia (VI
ACa 1021/12):
Należy w związku z
tym przyjąć, iż celem omawianej regulacji (stosowanej przecież odpowiednio)
jest realizacja funkcji represyjnej, jak również edukacyjnej i prewencyjnej
wobec innych uczestników rynku zarówno przedsiębiorców jak i konsumentów
Na przywołany wyżej
wyrok powołuje się Sąd Apelacyjny w Warszawie w sprawie
VI ACa 694/10 (PKO BP i Max Lokata):
Decyzja z art. 27 ust. 1
u.o.k.k. jest bowiem wydawana w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie stosuje już
praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Zatem celem umieszczenia w
niej postanowień dodatkowych nie jest dążenie do wyeliminowania jej skutków tak
w decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1, bowiem bezprawna praktyka
została już zaniechana. Również skutki jej stosowania z uwagi na krótkotrwałe
oddziaływanie rynkowe najczęściej szybko mijają. Należy w związku z tym
przyjąć, iż celem omawianej regulacji (stosowanej przecież odpowiednio) jest
realizacja funkcji represyjnej, jak również edukacyjnej i prewencyjnej wobec
innych uczestników rynku zarówno przedsiębiorców jak i konsumentów.
Matką
chrzestną poglądu jest M. Sieradzka, która analogiczne stanowisko przedstawiła
w komentarzu do uokk (napisanym razem z K. Kohutkiem).
Trochę
mniej zgrabna interpretacja została zaprezentowana w wyroku w sprawie Orange
(sygn. akt XVII Ama 62/09):
Zatem
celem umieszczenia w takiej decyzji postanowień dodatkowych nie jest więc
dążenie do wyeliminowania jej skutków (jak jest w przypadku decyzji wydanej na
podstawie art. 26 ust. 1 u.o.k.k.), bowiem bezprawna praktyka została już
zaniechana.
Została
zaniechana, więc ustały skutki naruszenia? Już tylko cytowane wyżej orzeczenia
wskazują, że skutki mogą nadal trwać po zaniechaniu praktyki.
W wyroku
wydanym w wyniku apelacji od powyższego wyroku (z 9.11.2010 r., VI ACa 378/10, niepubl.)
SA w Warszawie powołał się już na usunięcie skutków naruszenia:
Bezsporny jest fakt
stosowania przez powoda praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów w
zakresie opisanym w kwestionowanej decyzji i fakt zaprzestania stosowania tej
praktyki, co zgodnie z treścią art. 27 ust. 4 ustawy okik uprawniało Prezesa UOKiK
do nałożenia na przedsiębiorcę wskazanych w art. 26 ust. 2 ustawy obowiązków
służących usunięciu skutków naruszenia przez zobowiązanie do złożenia
jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia o treści i w formie określonej w
decyzji oraz nakazanie publikacji decyzji na koszt przedsiębiorcy.
W
kontekście tego rozdziału ciekawe okazują się jednak rozważania Sądu
Apelacyjnego dotyczące obowiązku wysłania przez Orange oświadczenia swoim
klientom. Sprawa dotyczyła wewnętrznej procedury rozpatrywania reklamacji, której
założenia naruszały prawa konsumentów. Konsumenci nie znali tej procedury, więc
nie mieli świadomości, że ograniczała ich prawa (dopóki nie złożyli reklamacji
i zostali potraktowani zgodnie z procedurą). Pomimo tego sąd nakazał wysłanie
oświadczenia wszystkim klientom, bo
potencjalnie mogli zostać dotknięci skutkami – czyli w pewnej części publikacja
jednak nie służyła usunięciu trwających skutków naruszenia…
Publikacja decyzji na gruncie art. 27 jest
środkiem usunięcia skutków naruszenia
Pogląd, że
podstawowym celem publikacji decyzji na
gruncie decyzji stwierdzającej zaniechanie jest usunięcie skutków naruszenia,
jest reprezentowany w komentarzu do uokk pod redakcją Stawickich (M. Radwański)
i pod red. T. Skocznego (Edit: A. Jurkowska D. Miąsik). Szczególnie trafnie odpowiednie
stosowanie art. 26 ust. 2 na podstawie odesłania z art. 27 ust. 4 uokk opisuje
M. Radwański:
Jedynie cel tych środków
będzie inny. Nie będzie nim zapewnienie wykonania nakazu zawartego w decyzji,
bo taki nie jest zawarty w decyzji wydanej na podstawie art. 27 Ustawy. W tym
wypadku będzie nim usunięcie skutków spowodowanych wcześniej dokonanymi
naruszeniami, które jeszcze trwają mimo zaprzestania samych naruszeń.
W
popieraną przeze mnie interpretację wpisuje się też wyrok SOKiK z 8.06.2009 r. XVII
Ama 101/08 (LEX nr 536820)
Literalna wykładnia
przepisów art. 27 ust. 4 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów prowadzi do wniosku, że właśnie dla takich przypadków, tj. dla
usunięcia skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, utrzymujących
się po zaprzestaniu stosowania praktyki, przewidziana jest możliwość nałożenia
obowiązków dodatkowych. Niedopuszczalne byłaby natomiast nakładanie obowiązków
dodatkowych, z pominięciem ustawowej przesłanki ich zastosowania określonych w art.
26 ust. 2, tj. dla celów innych niż usunięcie trwających skutków naruszenia
zbiorowych interesów konsumentów.
Podobne
poglądy można odnaleźć w wyroku SOKiK z 2.04.2014 (XVII AmA 51/11, wyrok i
uzasadnienie), z 21.01.2013 r. (XVII AmA
79/11, niepubl.), z 14.09. 2010 r. (XVII AmA 156/09, Lexis.pl nr 3929093).
Jest też pewna
grupa orzeczeń, w których co prawda powołuje się cel w postaci usunięcia
skutków naruszenia, ale przedstawia się argumenty odnoszące się wyłącznie do
innych celów – przykładowo wyrok SOKiK z 18.01.2013 r. (XVII AmA 159/11):
Sąd zważył , iż miał on
umocowanie w przepisie art. 26 ust 2 u.ok.ik. w zw z art. 27 ust 4 w zw z art.
27 ust 2 i miał na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych interesów
konsumentów , utrzymujących się po zaprzestaniu stosowania praktyki . W ocenie sądu
nakazanie podania do publicznej wiadomości informacji o zakazanej praktyce
Spółki spełniło funkcję wychowawczą wobec konsumentów w zakresie jego edukacji
co do języka reklamy a także funkcję edukacyjna i prewencyjną w stosunku do
innych profesjonalnych uczestników rynku.
Do tej
grupy zaliczyć można też wyrok SOKiK z 25.04.2012 r. (XVII AmA 51/10, niepubl.),
Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 31.03.2014 r. (VI ACa 426/13, niepubl.) i z
13.04.2012 r. (VI ACa 1380/11, niepubl.).
Szczególnie
ciekawa jest ta ostatnia sprawa, która dotyczyła klauzuli, zgodnie z którą zmiana
oferty programowej Cyfrowego Polsatu w szczególnych wypadkach (np. zaprzestanie
nadawania programu przez nadawcę) nie stanowiła zmiany umowy. W związku z
wszczętym postępowaniem przedsiębiorca nie tylko zmienił aktualne wzorce umowne,
lecz również usunął postanowienie z umów zawartych z konsumentami, które było
oparte o ten wzorzec. Co więcej – z opisanego stanu faktycznego wynika, że
przedsiębiorca nigdy nie wykorzystał tego postanowienia w praktyce. Nie stało
to na przeszkodzie nałożeniu na Cyfrowy Polsat obowiązku publikacji decyzji na
stronie internetowej, chociaż wszelkie skutki naruszenia zostały przez
przedsiębiorcę usunięte – a Sąd Apelacyjny w orzeczeniu nawiązywał do celu
polegającego na usunięciu skutków naruszenia:
W
ocenie Sądu Apelacyjnego, nie kwestionując celu nałożonego obowiązku –
informacje o stosowaniu praktyk, o wyeliminowaniu skutków stosowanej niedozwolonej praktyki i jego
funkcji – represyjnej, edukacyjnej oraz prewencyjnej, wystarczający był nakaz
publikacji Decyzji na stronie internetowej, jak w prawomocniej części pkt II
Decyzji.
Kiedy ustają skutki naruszenia?
M. Sieradzka,
w odniesieniu do praktyki zaniechanej przez przedsiębiorcę, trafnie zauważa,
że:
skutki jej stosowania z
uwagi na krótkotrwałe oddziaływanie rynkowe najczęściej szybko mijają.
Takie podejście
podziela M. Radwański, a także cytowane już orzeczenia w sprawach VI ACa 694/10 i VI ACa 1021/12 (w których rozstrzygnięcie oparte jest prawie w całości
na poglądzie M. Sieradzkiej).
W sprawie XVII AmA 51/11
Sąd Apelacyjny odrzucił przedstawiany przez Prezesa UOKiK pogląd, zgodnie z
którym „nie jest wykluczone, iż pomimo zaniechania powyższych praktyk wciąż
trwają ich skutki w postaci błędnego przekonania konsumentów o prawach i
obowiązkach stron umowy w związku z prawem odstąpienia od umowy albo aneksu do
umowy zawartych na odległość” – w uzasadnieniu trafnie wskazano, że:
(…) niniejsze postępowanie
dotyczy decyzji z 2010 r., a tym samym umów zawieranych przed 30 grudnia 2010
r. Sąd uznał, iż z uwagi na znaczną odległość czasową od dnia zawarcia umów do
dnia uprawomocnienia się wyroku i publikacji,, cele publikacji nie zostaną
osiągnięte i dlatego orzekł o uchyleniu punktu III zaskarżonej decyzji
Z drugiej
jednak strony mamy też do czynienia z orzeczeniami, w których sądy na siłę
próbują uzasadnić istnienie skutków naruszenia. Dobrym przykładem takie orzeczenia
jest wyrok w sprawie Max Lokaty PKO BP, w której problemem był brak informacji
o odroczonym terminie rozpoczęcia naliczania odsetek w reklamie posługującej
się dodatkowo zapewnieniem o braku gwiazdek. SOKiK (XVII AMa 38/09) uznał za
uzasadnione nakazanie publikacji decyzji stwierdzając, że:
Zasadne jest podanie
treści decyzji do publicznej wiadomości, aby zrekompensować jego wcześniejszą
niewiedzę odnośnie pomijanych w reklamie (...) elementów,
które mogłyby mieć wpływ na jego decyzje odnośnie zawarcia umowy.
Co tu
zrekompensować? Konsument, który zawarł umowę, dowiedział się o „haczyku” (jeżeli
nie przeczytał umowy, nie zasługuje na ochronę, bo przeciętny konsument czyta
umowy!). Nie zawarł umowy – dawno zapomniał o takiej reklamie. Zresztą jakby
nawet pamiętał – czy to oznaczałoby, że w związku z usunięciem skutków
naruszenia przy kolejnej reklamie „bez gwiazdek” można byłoby nie pisać o
odroczonym terminie rozpoczęcia naliczania odsetek? Bo klient wiedziałby, że
termin ten jest odroczony?
Podobny
tok rozumowania można odnaleźć w wyroku SOKiK z 8.06.2009 r. (XVII Ama 101/08, LEX
nr 536820), z 21.01.2013 r. (XVII AmA
79/11, niepubl.) i z 14.09. 2010 r. (XVII AmA 156/09, Lexis.pl nr 3929093).
Skrupulatna i imponująca robota Panie Michale... w mojej ocenie wyłącznie w przypadku potrzeby usunięcia skutków naruszenia dopuszczalne powinno być orzeczenie publikacji decyzji.
OdpowiedzUsuńPrzy czym do rozważenia pozostaje jaki sens ma orzeczenie takiej publikacji w sieci Internet w przypadku wzmianki o decyzji w Aktualnościach UOKIK, która za pośrednictwem PAP rozprzestrzenia się jak wirus we wszystkich mediach elektronicznych. Taka forma "notyfikacji" o działaniach Prezesa UOKIK jest dla przedsiębiorcy znacznie bardziej dolegliwa i nie podlega żadnej kontroli. Co więcej, dolegliwość bywa powielana przy orzeczeniu SOKIK w tej samej sprawie oraz przy orzeczeniu SA.
Zastanawiam mnie więc jak skutki mamy usuwać przez publikację (elektroniczną) jeśli na moment orzekania przez SA w mediach już dwukrotnie przetoczyła się masa informacji o samej decyzji.
Przeciętny konsument, śledząc doniesienia w mediach, nie dostrzega, że "przedsiębiorca złożył odwołanie", widzi tylko, że został on ukarany przez Prezesa UOKIK, co w jego mniemaniu znaczy, że oszukuje i okrada konsumentów na masową skalę.
dzięki! co do wzmianki o decyzji w aktualnościach UOKiK - oczywiście święta racja. Kiedyś podnosiłem w odwołaniu właśnie taki argument i... mojego klienta ominęła taka wzmianka :)
OdpowiedzUsuńObiecałem, że coś dołożą od siebie to to czynię :)
OdpowiedzUsuńXVII Ama 219/10 (Vectra) - publikacja na stronie internetowej i w gazecie. Konieczność nagłośnienia sprawy. Cel represyjny i prewencyjny, bo informuje innych przedsiębiorców o niedozwolonej praktyce. Publikacja jako usunięcie skutków naruszenia.
O publikacji również w kolejnych instancjach VI ACa 767/12 oraz przede wszystkim III SK 18/13, w którym SN wskazał, że obowiązek publikacyjny nie może stanowić represji, ale to nie oznacza, że nie może mieć represyjnego charakteru. Ponadto zauważył, że obowiązek publikacyjny nie miał na celu usunięcie trwających skutków naruszenia, skoro nie wykazano, że przedsiębiorca stosował w praktyce zakwestionowane postanowienie w odniesieniu do indywidualnych konsumentów.
O walor publikacji wspomniał SOKiK również w XVII Ama 54/12 (Polkomtel), w którym wskazał, ze publikacja nie stanowi usunięcia skutków naruszenia, ale ma walor edukacyjny i prewencyjny wobec innych uczestników rynku.
Z kolei w wyroku z SA w Warszawie VI 280/13 (Generali) sąd zauważył, że skoro praktyka trwała w dniu wydania decyzji, to taka publikacja jej w mediach przyczyni się do rozpowszechnienia wiedzy o niej i konsumenci będą mogli dowiedzieć się o nieprawidłowościach. Podobnie w wyroku SOKiK XVII Ama 11/13 (ClickQuickNow).
Mam nadzieję, że celowa nie zapomniałeś wspomnieć o wyroku SOKIK XVII Ama 72/11 (P4)? Jak wskazał sąd w uzasadnieniu "Publikacja decyzji ma charakter edukacyjny i prewencyjny a jej nałożenie nie zależy od pamięci konsumentów o reklamie. (...) Nagłośnienie spraw, w których doszło do naruszenia praw konsumentów, spełnia zatem nie tylko funkcje represyjne, ale stanowi często jedyną realną możliwość uzyskania przez konsumentów informacji o bezprawnym charakterze działań przedsiębiorcy". Sąd potraktował przedmiotową sankcję jako środek usunięcia skutków naruszenia.
Na tym na chwilę obecną zakończę, co nie znaczy, że to wszystkie, które poruszały ww. kwestię w ostatnich latach :)
dużo niepublikowanego dobra, dzięki! :)
OdpowiedzUsuńO sprawie XVII Ama 72/11 celowo zapomniałem, staram się nie opisywać spraw, w których nie jestem bezstronny.
Wiem, to był taki żart, bo sam robię podobnie :)
OdpowiedzUsuńjestem sobie wyobrazić, iż podstawą do oczekiwania publikacji decyzji jest poinformowanie konsumentów o potencjanych roszczeniach jakie moga mieć wobec przedsiębiorcy w związku z naruszeniem - w końcu wobec nich właśnie - wiec i obowiązek publikacji można by uznać za sensowny aż do przedawnienia tych roszczeń...
Usuńnice try :) Tylko że usunięcie skutków naruszenia nie jest w takim przypadku realizowane przez publikację decyzji, lecz przez ew. następcze działania konsumentów. Więc z pkt widzenia wykładni literalnej argument nie daje rady.
OdpowiedzUsuń